À l’occasion de son Assemblée générale du 23 juin, l’Association des Provinces wallonnes a accueilli Luca Menesini, représentant de l’Union des Provinces italiennes (UPI), membre du Comité européen des Régions et conseiller aux affaires européennes de la Province de Lucques. Son intervention a permis de retracer plus de vingt ans de réformes des Provinces italiennes et d’en tirer plusieurs enseignements sur l’organisation des pouvoirs locaux.
Une réforme guidée par des impératifs budgétaires
Au début des années 2000, l’Italie engage une importante réforme constitutionnelle visant à renforcer le rôle des Régions. Dans ce contexte, de nombreuses compétences – notamment les routes, les écoles secondaires, l’environnement, la formation professionnelle ou encore la gestion de l’eau – sont transférées aux Provinces, conformément au principe de subsidiarité, avec les moyens financiers nécessaires à leur exercice.
La situation bascule toutefois en 2011, lorsque l’Italie est confrontée à une grave crise financière. Sous l’impulsion de la Banque centrale européenne, le Gouvernement entreprend une vaste réforme destinée à réduire les dépenses publiques et à simplifier l’organisation territoriale. Les Provinces deviennent alors la principale cible de cette politique.
Une première réforme prévoit une réduction importante du nombre de Provinces et une diminution drastique de leurs ressources financières. Son objectif est essentiellement budgétaire, sans réelle réflexion sur la répartition des compétences entre les différents niveaux de pouvoir. Contestée devant la Cour constitutionnelle, elle est finalement annulée, celle-ci estimant qu’une telle modification institutionnelle ne pouvait être décidée par décret.
En 2014, une nouvelle loi est adoptée comme mesure transitoire, dans l’attente d’une réforme constitutionnelle plus large. Celle-ci ne sera jamais mise en œuvre, le projet ayant été rejeté par référendum en 2016. Douze ans plus tard, cette loi dite « transitoire » est pourtant toujours en vigueur.
Depuis lors, les Provinces sont administrées par des élus de second degré : les présidents de Province sont choisis parmi les maires, qui cumulent les deux fonctions. Les mandats provinciaux ont longtemps été exercés à titre gratuit et sans véritable structure administrative propre. Une Assemblée des maires a également été créée, mais son rôle reste encore aujourd’hui relativement imprécis.
Une réforme aux conséquences importantes
Les effets de cette réforme se sont rapidement fait sentir sur le fonctionnement des Provinces. Alors qu’elles disposaient auparavant de ressources fiscales propres, elles ont été contraintes de reverser une part importante de leurs recettes à l’État central. À titre d’exemple, la Province de Lucques reverse 27 millions d’euros à Rome sur un budget total de 33 millions, alors que ses seules dépenses de personnel avoisinent les 10 millions d’euros.
Cette centralisation des ressources a placé plusieurs Provinces dans une situation financière particulièrement délicate, certaines frôlant la faillite. Leur solidarité, organisée au sein de l’Union des Provinces italiennes, a néanmoins permis d’éviter le pire grâce à une redistribution des moyens selon des critères objectifs.
Dans le même temps, les compétences provinciales sont devenues très variables selon les Régions. Si les Provinces conservent généralement la gestion des écoles secondaires, des routes provinciales ainsi que certaines missions supracommunales, chaque Région a décidé librement des compétences qu’elle souhaitait leur laisser. Il en résulte aujourd’hui vingt modèles différents, certaines Régions à statut spécial ayant même supprimé les Provinces sur leur territoire.
La loi de 2014 prévoit également la création de dix villes métropolitaines dotées de compétences spécifiques, encourage les fusions de communes – avec un succès limité – et renforce le niveau régional, au détriment d’un échelon territorial pourtant proche des réalités locales.
Un rôle provincial progressivement réhabilité
Au fil des années, les limites de cette réforme sont apparues de plus en plus clairement. Les difficultés financières, la faiblesse de la gouvernance politique provinciale et la perte de cohérence territoriale ont affecté la qualité de nombreuses politiques publiques. Certaines compétences transférées aux Régions n’ont d’ailleurs jamais été pleinement exercées.
Depuis 2020, plusieurs ajustements ont été apportés : les mandats provinciaux sont à nouveau rémunérés et une partie des moyens financiers ainsi que certaines compétences ont été restitués aux Provinces. Si une tentative de rétablir l’élection directe des organes provinciaux a échoué en 2023, certaines Régions envisagent désormais un retour en arrière. Une première réforme allant dans ce sens devrait d’ailleurs voir le jour prochainement.
À l’approche des prochaines élections nationales, l’avenir des Provinces italiennes reste donc ouvert. Une conclusion semble toutefois largement partagée : l’expérience italienne démontre qu’une réforme institutionnelle menée principalement sous l’angle budgétaire, sans réflexion approfondie sur les compétences et la gouvernance territoriale, peut produire des effets durables et parfois contre-productifs. Elle rappelle également le rôle essentiel que jouent les Provinces dans la cohésion territoriale, la coordination des politiques supracommunales et le développement local.
