En date du 16 septembre 2020, l’APW a remis, au Ministre Dermagne, son avis sur la note au Gouvernement wallon portant sur la reprise du financement des zones de secours.
En complément de son avis portant sur l’avant-projet de décret relatif à l’extension de la tutelle ordinaire régionale aux zones de secours, l’Association des Provinces wallonnes estime devoir formuler une série de remarques sur une réforme appelée à mettre l’Institution provinciale en sérieuses difficultés, à savoir : la reprise du financement des zones de secours, modalisée dans la note au Gouvernement wallon du 9 juillet dernier.
Financement des zones de secours en 2020 et 2021
L’annonce d’une reprise progressive du financement des zones de secours est un coup dur pour les Provinces, d’autant qu’elle s’envisage outre l’actuelle dotation provinciale prévue par le Code de la Démocratie locale et de la Décentralisation.
Même si l’APW a accueilli avec soulagement le fait que le Gouvernement se soit écarté des 100 % du financement de la part communale aux zones de secours comme énoncé dans la DPR, la proposition actuelle à 60 %, malgré toutes les mesures de bonne volonté prises par les provinces, reste tout aussi irréaliste! Ces dernières répètent, et à raison, qu’elles seront dans l’incapacité d’assumer un financement au-delà de 30 % sans mettre en péril la viabilité même de l’Institution et, par conséquent, le volume d’emploi.
D’autant qu’une des préoccupations majeures dans le chef des Provinces reste cette évolution « dynamique » et exponentielle du coût des zones de secours qu’il sera « vitalement » nécessaire de maitriser au risque de plonger les Provinces dans des abymes financiers.
En gage de bonne volonté, les Provinces wallonnes ont néanmoins tout mis en œuvre pour pouvoir opérer une modification, en plein exercice budgétaire, afin de rencontrer l’exigence d’un transfert de 20 % du montant en 2020, via des mesures « one shot ».
Cet effort a été réalisé malgré le fait que les Provinces ont été lourdement impactées par la crise du Covid-19. La pandémie a privé les Provinces wallonnes, à l’instar des autres niveaux de pouvoir, de nombreuses recettes tout en augmentant les dépenses en raison des mesures sanitaires à mettre en place.
En outre, à notre grand désarroi encore une fois, les services publics provinciaux n’ont pas bénéficié des divers assouplissements budgétaires qui ont été concédés aux Communes malgré la charge supplémentaire que représente, dès cette année, la reprise du financement des zones de secours. Or, les Provinces se sont montrées très réactives pour faire face à cette crise en débloquant des montants considérables et en participant activement à la relance économique ainsi qu’au soutien des acteurs en première ligne.
Quant aux 7,5 millions inscrits au budget de la Région pour soulager l’intervention des Provinces, et bien qu’il s’agisse d’une restitution (incitant régional au second pilier de pension), nous accueillons favorablement cette aide tout en rappelant que ce mécanisme de ponction du fonds des Provinces doit disparaitre en 2021, conformément à l’engagement pris par le précédent Gouvernement wallon. Si ce n’est pas le cas, le Gouvernement wallon devra s’engager à pérenniser le soutien financier aux Provinces pour compenser la diminution du fonds.
Financement des zones de secours à partir de 2022
L’Association des Provinces wallonnes est tout à fait favorable à une réforme de la comptabilité provinciale dans le cadre de la simplification administrative et soutient pleinement la piste du subside en investissement évoquée en groupe de travail.
Cela n’empêche que, dès 2022, les données chiffrées démontrent que la reprise progressive du financement de la part nette à charge des Communes du coût des zones de secours sera impayable pour les Provinces. En tenant compte des 10 % déjà affectés aux zones, de lourdes menaces pèseront sur les missions et services provinciaux.
A cet égard, l’APW tient particulièrement à attirer l’attention de Monsieur le Ministre, et du Gouvernement wallon dans son ensemble, sur les conséquences qu’engendrerait une reprise progressive, tant sur la qualité du service rendu au citoyen que sur l’emploi.
- Conséquences sur la qualité du service rendu
Ces dernières années, l’Institution provinciale a été trop souvent remise en question. Nous n’avons eu cesse de rappeler notre ouverture à mener une réflexion sur les compétences en sollicitant un véritable débat de fond, sans a priori ni préjugés, avec les autorités régionales, communales et de la Fédération Wallonie-Bruxelles, non seulement sur les compétences exercées par chacune mais également sur les questions qui les touchent, à savoir : les services aux citoyens, l’organisation de la supracommunalité, les partenariats avec les Communes, la définition du territoire pertinent, etc.
Il n’y a, dans le chef des Provinces, aucune restriction à la discussion mais un préalable nécessaire : le respect de l’Institution et la volonté de repenser l’architecture wallonne dans sa globalité pour répondre le plus efficacement aux attentes des citoyens dans un contexte de crise où les besoins augmentent et les ressources diminuent, ce qui incite à une véritable mutualisation de l’ensemble des moyens des services publiques.
Il est utile de rappeler qu’une large part des dépenses provinciales sont en lien direct avec des missions déléguées par un autre niveau de pouvoir, que cela soit la Région wallonne ou la Fédération Wallonie-Bruxelles.
À court terme, les Provinces wallonnes devront donc opérer des choix qui s’orienteront logiquement vers la remise, à la Région wallonne, de ses missions déconcentrées, actuellement financées par la Province. Les impositions d’équilibre budgétaire ne nous laisseront d’autre choix que de rendre à la Région wallonne (ou la Fédération Wallonie-Bruxelles) sa responsabilité pleine et entière sur ces services publics.
Nous tenons particulièrement à mettre en exergue cette question, nullement abordée par la note au Gouvernement wallon, car, à l’issue de la suppression de certaines missions par les Provinces wallonnes, l’absence de reprise serait directement préjudiciable au citoyen, y compris aux publics déjà fragilisés (exemples : IMP, PSE, SSM).
A très brève échéance, une réflexion sur les modalités de reprise de compétences provinciales, et des nombreuses charges qui y sont liées, par la Région wallonne devra être menée afin de faire face aux nouvelles obligations de financement des zones de secours.
- Conséquences sur le personnel
Si la DPR 2019-2024 précise que les Provinces reprennent progressivement à leur charge « les contributions communales au financement des zones de secours afin de soulager toutes les Communes », elle est, par contre, muette concernant le personnel.
Dans la note, il est précisé que le Gouvernement wallon charge le Ministre des Pouvoirs locaux d’examiner, avec le Ministre de la Fonction publique, « les possibilités de faciliter la mobilité volontaire des agents provinciaux de la fonction publique locale vers la fonction publique régionale ».
La question de la mobilité du personnel et de l’assouplissement des règles de gestion des ressources humaines dans les Provinces constitue un élément positif et nécessite des pistes de solutions concrètes et rapides même si cela reste insuffisant pour répondre aux préoccupations actuelles des Provinces.
Si le Gouvernement wallon persiste dans sa volonté de porter 60 % du financement de la part communale des dotations aux zones de secours à charge des Provinces, la question du licenciement de personnel devra être clairement posée.
Les Provinces wallonnes mettent, en effet, un point d’honneur à assurer l’avenir de leur personnel et s’interrogent sur la capacité de la Région wallonne (et de la Fédération Wallonie-Bruxelles) à reprendre les agents provinciaux et les coûts y relatifs ?
L’ensemble des Provinces wallonnes tient à attirer l’attention de la Région sur sa responsabilité dans le cadre du licenciement du personnel.
C’est, en effet, de cela dont il est question face aux montants réclamés aux Provinces pour alléger le coût des dotations communales. Il s’agira de sacrifier des politiques et nous savons que cela impactera inévitablement le personnel.
Au vu de ces éléments, l’Association des Provinces wallonnes ne peut que conclure que l’hypothèse du financement à 60 % est intenable dans des conditions respectueuses de l’emploi et qu’il est illusoire d’envisager que les Communes recevront les montants tels que prévus par la Région.
Les Provinces ont constaté que, au-delà d’un financement de 30 %, il était impossible pour l’Institution de poursuivre ses missions au service du citoyen sans une aide significative du niveau régional. Cela aura un impact sans précédent sur le personnel provincial et la Région devra, dans ce cas, assumer son unique et lourde responsabilité dans les licenciements massifs qui suivront dans les prochains mois.
L’APW ne peut, en effet, souscrire au fait de plus en plus incontestable que les Provinces sont amenées à devenir une boîte aux lettres ayant comme seule et unique vocation le financement des zones de secours. Cela pose un véritable problème institutionnel et démocratique et mérite qu’une nouvelle discussion soit engagée avec le Gouvernement sur le sens profond de cette réforme.
Sur le plan juridique
Au niveau juridique, nous tenons à mettre en avant la répartition des compétences, le dépassement du fonds des Provinces ainsi que le principe de loyauté fédérale.
- Répartition des compétences
La compétence des Régions concerne notamment « (…) le financement des missions à remplir par (…) les Provinces et par d’autres personnes morales de droit public dans les matières qui relèvent de la compétence des Régions, sauf lorsque ces missions se rapportent à une matière qui est de la compétence de l’autorité fédérale ou des communautés ». Tel est le prescrit de l’article 6, §1er, VIII, 10° de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.
Comme le souligne le Conseil d’état[1], la Région dispose de compétences pour le financement de missions déterminées uniquement lorsque celles-ci se rapportent à des matières ne relevant pas de la compétence de l’Etat fédéral, comme la sécurité civile.
A notre estime, la Région wallonne ne peut donc agir sur le financement des zones de secours qui relèvent exclusivement de la compétence du législateur fédéral.
- Dépassement du fonds des Provinces
A l’examen des projections chiffrées, nous pouvons raisonnablement estimer que le montant affecté au financement des zones de secours aura dépassé le fonds des Provinces, et ce bien avant 2024.
Notre Association se doit de rappeler que le dépassement du fonds des Provinces est non seulement contraire au respect de l’autonomie fiscale, mais également en contradiction avec la loi sur la sécurité civile.
- Contraire au respect de l’autonomie constitutionnelle et fiscale
Toute obligation financière allant au-delà du fonds des Provinces porterait atteinte à l’autonomie provinciale, telle que consacrée par la Constitution (articles 41 et 170).
L’APW demande au Gouvernement wallon des garanties sur le fait que l’imposition faite aux Provinces d’intervenir dans le financement des zones de secours ne pourra dépasser le montant qui leur est accordé par le biais de cette dotation.
- Contraire au respect de la loi sur la sécurité civile
L’article 76 de la loi sur la sécurité civile précise que « peuvent être versés directement au compte ouvert au nom de la zone bénéficiaire (…) 2° le montant de leur quote-part dans les fonds institués par la loi, le décret ou l’ordonnance, au profit des zones, et, en général, toutes les sommes attribuées à titre gratuit aux zones par l’Etat, les Communautés, les Régions, les Provinces et les Communes. »
A la lecture de cet article, il ressort clairement que l’intervention des Provinces est limitée au fonds des Provinces. En conséquence, la Région ne peut exiger des Provinces une intervention qui dépasserait ce montant sous peine de violer le prescrit de la loi fédérale.
- Violation du principe de loyauté fédérale
Les Provinces sont bien entendu conscientes de la charge financière que pèsent les zones de secours sur les finances communales. Il apparait évident, dans ce cadre, que l’Autorité fédérale a mis à mal le principe de la loyauté fédérale qui figure à l’article 143, $1 de la Constitution, loyauté fédérale qui peut être définie comme le principe qui veut que l’intervention d’une entité de l’Etat fédéral, agissant dans sa sphère de compétence, ne rende pas l’exercice des compétences des autres entités impossible ou exagérément difficile et ne perturbe pas la construction fédérale dans son ensemble.
Rappelons que dans les travaux parlementaires de la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile, il est indiqué que « le gouvernement s’engage envers les villes et communes à ce qu’elles ne soient pas amenées à contribuer davantage en matière de financement de la sécurité civile qu’actuellement. En d’autres termes, l’objectif est de tendre vers un ratio entre moyens fédéraux moyens locaux égal à 1. Il s’ensuit que la relation entre l’apport de l’autorité fédérale et les villes et communes évoluera dans le futur vers une répartition équilibrée, comme mentionné dans le rapport de la Commission Paulus. Cela signifie également que les coûts supplémentaires qui découlent de la réforme seront à la charge du gouvernement fédéral (Ch. Repr., Projet de loi, 2006-2007, doc.2928/001,p.24).
Suite à cette loi et compte tenu que l’autorité fédérale ne respecte pas ses engagements, la conséquence est que les communes et, à terme, les provinces, doivent augmenter leur intervention en faveur des zones de secours. En conséquence, l’exercice des missions régionales confiées aux pouvoirs locaux et celles ressortant de l’autonomie communale et provinciale est clairement rendu exagérément difficile voire impossible par l’action du pouvoir fédéral, ce qui démontre une violation du principe de la loyauté fédérale.
Ainsi, nous tenons à souligner que les provinces ont toujours soutenus les communes de leurs territoires et sont prêtes à poursuivre cette main tendue si ces dernières envisageaient de faire respecter, par toutes voies utiles, l’indispensable devoir de loyauté fédérale vis-à-vis d’elles.
Juste représentativité
Quel a été notre étonnement à la lecture de la proposition visant à verser directement la dotation provinciale à la zone jusqu’à l’obtention du nombre de voix qui correspond à 50 %, pour ensuite prélever le solde automatiquement sur le fonds des Provinces vers les Communes. La Région doit permettre aux Provinces la maitrise de ses dépenses, telle qu’exigée dans ses circulaires budgétaires. Cela passe, notamment, par un vote sur les budgets et modifications budgétaires à hauteur de l’intervention réelle de la Province.
A l’heure où les pouvoirs publics sont invités à fournir des efforts importants pour garantir une simplification administrative, le système proposé est trop complexe, sans parler des 10 % déjà octroyés via ce mécanisme. Nous nous permettons de rappeler, à cet égard, que notre intervention avoisinera les deux tiers des montants engagés.
Outre la complexité administrative, ce sont les principes de bonne gouvernance et de proportionnalité qui sont mis à mal. En effet, la bonne gouvernance voudrait que les Provinces puissent, à tout le moins, disposer de la majorité au Conseil de zone. L’implication budgétaire progressive va de pair avec une implication opérationnelle grandissante et proportionnelle au sein des instances zonales. En tout état de cause, la contribution financière doit être directement proportionnelle au pouvoir décisionnel. C’est d’ailleurs ce qui est prescrit par la loi relative à la sécurité civile.
Enfin, ce procédé est, à coup sûr, de nature à engendrer de potentiels blocages entre pouvoirs locaux communaux et provinciaux.
Notons, toutefois, que la question de la représentativité des Provinces au-delà de 50% dans les instances des zones reste purement théorique, dans la mesure où les Provinces, comme évoqué précédemment, ne seront pas en mesure de financer de tels montants en faveur des Communes et des zones de secours.
Quoiqu’il en soit, et au risque de rendre ces zones ingouvernables, il importe que chaque contributeur ait une représentativité proportionnelle à ses apports au sein des conseils et collèges de zones de secours, avec voix délibérative.
Lutte contre l’inflation
La hausse du coût des zones de secours est un autre volet de la réforme qui suscite les plus vives inquiétudes dans le chef des Provinces wallonnes.
Si le Gouvernement a pris la mesure de la nécessité de mener une analyse minutieuse du coût réel des zones de secours afin de pouvoir mieux les maîtriser, nous estimons que l’extension de la tutelle régionale aux zones est une mesure marginale qui n’aura, dans les faits, que peu d’influence sur l’inflation des budgets zonaux.
Pour tout développement en lien avec cette question, nous vous invitons à consulter notre avis portant sur l’avant-projet de décret modifiant certaines dispositions du Code de la Démocratie locale et de la Décentralisation en vue d’étendre la tutelle ordinaire régionale aux zones de secours.
Divers
La Province de Liège attire notre attention sur le fait que, dans un souci d’équité entre les citoyens et les pouvoirs locaux d’un même territoire, il y aurait lieu de tenir compte de la zone de secours n°6 qui comprend les 9 communes de langue allemande. Même si la Région, en vertu du transfert de compétence vers la Communauté germanophone, ne peut contraindre la Province de Liège à agir de la même manière avec cette zone, ne pas la considérer revient à exclure une donnée essentielle de la méthodologie et, par conséquent, rend le résultat inexact et l’impact financier sous-évalué à l’échelle de la Province.
L’APW souhaite également signaler que le tableau, en page 3 de la note, reprenant les prévisions pour les années budgétaires 2021 à 2024 réapparaît en page 9. Il nous semble opportun de le remplacer par un tableau reprenant l’évolution du fonds des Provinces jusque 2024 afin de constater clairement que le montant du financement des zones de secours par les Provinces dépassera largement le montant du fonds des Provinces.
Revendications
A la lecture de la note au Gouvernement, on constate le caractère marginal des pistes suggérées en vue de soulager le coût des zones de secours.
L’éligibilité des zones aux subsides UREBA et leur accès à la centrale d’achat du SPW sont des mesures qui ne suffiront manifestement pas à soulager les dépenses.
De plus, une piste de solution fait manifestement défaut dans la note au Gouvernement wallon, il s’agit de l’intervention du niveau Fédéral, compétent en la matière.
À côté de l’articulation institutionnelle, l’Association des Provinces wallonnes tient à porter diverses revendications en guise de conclusion :
- après examen minutieux de la capacité financière des Provinces, l’APW estime qu’il leur sera impossible de dépasser une intervention de plus de 30 % du financement des zones de secours, à moins d’envisager une intervention financière significative de la Wallonie;
- à tout le moins, il faudrait prendre en compte des montants en numéraire (plutôt qu’un pourcentage) tels qu’arrêtés dans la note au Gouvernement wallon afin de prémunir les budgets provinciaux contre l’inflation des budgets zonaux ;
- pour préserver l’autonomie provinciale et respecter le prescrit légal, l’APW demande au Gouvernement la garantie que, en aucun cas, le montant du fonds des Provinces ne puisse être dépassé;
- en parallèle de l’extension de la tutelle ordinaire régionale, d’autres mécanismes moins marginaux devront être mis en place afin de freiner l’inflation des coûts des zones de secours ;
- sans oublier la garantie de la reprise de certains services et du personnel ;
- le Gouvernement wallon doit assurer progressivement la juste représentativité des Provinces au sein des Collèges et Conseils de zone (« qui paie décide »). Dans un souci de bonne gouvernance, le rapport de proportionnalité entre la contribution financière et la représentativité des Provinces au sein des instances zonales doit être respecté ;
- en tout état de cause, les dépenses actuelles des Provinces en faveur des métiers de la sécurité devront être valorisées dans les objectifs à atteindre ;
- l’obligation de consacrer 10 % du fonds des Provinces à la supracommunalité, telle que consacrée par le CDLD, ajoute des difficultés dans l’examen de solutions structurelles permettant aux Provinces de supporter la charge que représente la reprise du financement des zones de secours tout en préservant leur fiscalité propre. Dès lors, nous sollicitons la suppression de cette obligation ;
- afin de garantir un financement efficace, équitable et transparent des zones de secours, il nous parait primordial de mieux articuler les relations entre les différents niveaux de pouvoir impliqués dans la sécurité civile. Le financement des zones de secours est un enjeu majeur qui nécessite une participation égalitaire et réaliste de tous les opérateurs publics ;
Les Provinces et l’APW affirment, dans un esprit constructif, leur volonté d’apporter leur soutien aux Communes et aux zones de secours mais se trouvent dans une situation où l’objectif assigné est tout à fait irréaliste.
Elles sollicitent, du Gouvernement wallon, de pouvoir rediscuter ouvertement du projet sur base de données fiables et incontestables et ce, dans les meilleurs délais.
[1] Voy. notamment son avis 36.647/4, section législation.