Avant-projet de décret intégrant le Programme stratégique transversal dans le code de la démocratie locale et de la décentralisation – Avis de l’Association des Provinces wallonnes.

Remarques liminaires

L’exposé des motifs de l’avant-projet de décret à l’examen rappelle les objectifs de la réforme des grades légaux des pouvoirs locaux en 2013 et de l’introduction du projet pilote « programme stratégique transversal », qui l’accompagnait.

La volonté du législateur wallon était d’implémenter un nouveau schéma organisationnel des administrations locales et provinciales dans le but d’améliorer le fonctionnement de celles-ci.

L’Association des Provinces wallonnes rappelle que, bien que les provinces n’aient pas intégré le projet pilote « PST », elles ont mené, dès 2010, des démarches stratégiques poursuivant les mêmes objectifs.

Elles reconnaissent la volonté de la Wallonie de guider et d’accompagner les pouvoirs locaux dans cette approche qui est essentielle, notamment en raison de la réduction récurrente des moyens budgétaires et la nécessité d’adaptabilité dont doivent faire preuve les pouvoirs locaux.

Elles soulignent l’avancée positive de la réforme proposée en termes de respect de l’autonomie locale. Le cadre moins contraignant qui est proposé pour la mise en œuvre d’une planification stratégique et opérationnelle facilitera sans nul doute son application au sein de l’ensemble des pouvoirs locaux.

Nous notons, toutefois, que l’appellation « plan stratégique transversal » n’est peut-être pas la plus appropriée, dans la mesure où tous les choix stratégiques n’ont pas vocation à la transversalité. Par contre, il est nécessaire de les opérationnaliser, ce qui rendrait les termes « plan stratégique et opérationnel » plus pertinents.

Remarques quant au fond

Caractère obligatoire du PST

Le PST constitue l’outil de mise en œuvre de la déclaration de politique provinciale. Au même titre que cette dernière, le PST se voit reconnaître un caractère obligatoire dépourvu de sanction et de tutelle.

Cela s’impose juridiquement dès lors qu’il s’agit, pour l’autorité politique, de déterminer, de manière autonome dans le cadre de la gestion de l’intérêt provincial, les axes stratégiques de sa politique et de les décliner en objectifs opérationnels et actions en y affectant les moyens humains et financiers nécessaires.

Cette obligation nouvelle peut, dès lors, être aisément intégrée dans le fonctionnement provincial où les plans stratégiques constituent un réel outil d’aide à la gestion.

Il importe de souligner qu’aucune règle précise ne s’imposera pour la conception du plan stratégique et qu’il relèvera de l’autonomie des autorités provinciales de fixer le degré de précision afin d’en préserver le caractère fonctionnel.

Rôles respectifs des autorités provinciales

L’Association des Provinces wallonnes s’inquiète de la confusion générée par l’avant-projet de décret concernant les rôles respectifs de l’Exécutif, du Conseil et de l’Administration et ce, plus particulièrement :

  • En son article 2212-47, §1er, al.3 : l’avant-projet de décret prévoit que la déclaration de politique générale du Collège doit être « approuvée » par le Conseil provincial. Il est bien entendu que la déclaration programmatrice d’un exécutif n’a pas à être approuvée par l’assemblée. Il nous semblerait plus opportun de prévoir une simple « prise d’acte ». Notez que dans le §2 du même article L2212-47, on parle bien cette fois de « prise d’acte » pour le Conseil, et non plus « d’approbation ».
  • En son article L2212-47, §2, al.2 qui voit la stratégie adoptée par le Conseil alors même que le PST est incontestablement un outil de la politique exécutive. Le Conseil provincial ne devrait pas avoir à adopter la feuille de route de l’exécutif ; par contre, l’exécutif rend compte devant le Conseil de sa mise en œuvre.
  • En son article L2212-47, §2, al.3 qui stipule que le PST repose notamment sur la collaboration entre le Collège et le Conseil. Ceci nous semble tout simplement contraire à la séparation des pouvoirs. Le PST est un outil exécutif, développant le programme de la majorité. Le Conseil contrôle sa mise en œuvre tout au long de la législature. Ce même terme « collaboration » nous semble dans le même esprit tout aussi inadéquat en ce qui concerne le travail entre le Collège et l’Administration.
  • En son article L2212-47, §2 : les termes « rapport d’évaluation » pour le reporting à établir par le Comité de direction, le Codir, concernant la mise en œuvre du PST nous semble à nouveau porteur de confusion puisqu’ils laissent penser que le Codir évalue l’action du Collège. Il nous semble plus opportun de parler de « rapport d’activités ».
  • En son article L2212-62, al.4 : l’avant-projet dispose que le Codir « soutient » le Collège et le Conseil provincial. A nouveau, le terme utilisé engendre de facto une confusion par son imprécision. Que veut dire précisément pour les membres du Codir, « soutenir des autorités politiques » ?
  • L2212-65, §2, avant dernier alinéa : s’il est bien compris que les délais ordinaires de remise d’avis par le Directeur financier doivent être raisonnables et donc justifient la précision apportée sur une computation des jours comme jours ouvrables, il n’empêche que comme tout fonctionnaire, ou toute fonction publique, le Directeur financier doit pouvoir répondre de manière exceptionnelle dans l’urgence, soit pour des raisons de sécurité, soit pour des raisons de continuité du service public.

Le délai décrit dans cet alinéa comme un délai d’urgence ne nous semble pas répondre à cette exigence de continuité et de sécurité. Il nous semble opportun que les Collèges provinciaux puissent, de manière exceptionnelle et en précisant les motifs d’urgence propres à la sécurité ou à la continuité du service public, requérir sans délai, l’avis et l’engagement comptable du Directeur financier. L’obligation de formaliser la demande et ces motifs restant évidemment indispensable pour garantir l’utilisation de cette urgence dans un cadre strictement pertinent et transparent.

 Simplification administrative

Dans le cadre de la réforme envisagée, il est proposé de supprimer certains outils de management (lettre de missions ou contrat d’objectifs) pour des motifs de redondance et de simplification administrative.

Contrat d’objectifs

Il faut convenir que le maintien d’un contrat d’objectifs et d’un plan stratégique bien pensé – comprenant des objectifs clairement énoncés, une temporalité, des cibles et la définition des moyens permettant d’atteindre les objectifs, peut constituer un double emploi.

Ce contrat se voit, dès lors, remplacé par le rapport de planification annuelle, alors que les outils issus de la réforme des grades légaux initiale que sont le Comité de direction et l’organigramme, subsistent. Par ailleurs, l’appréciation de la réalisation du plan stratégique se trouvera consigné dans un rapport d’évaluation.

L’objectif de simplification administrative visant à justifier la réforme des outils de management n’apparaît dès lors pas d’évidence.

Lettre de missions

En ce qui concerne l’éventuelle redondance qui pourrait exister entre la lettre de missions et le plan stratégique, il y a lieu d’être plus nuancé.

Comme énoncé ci-dessus, les provinces partagent l’objectif de simplification administrative et souhaitent que les outils proposés apportent une réelle plus-value pour le pilotage stratégique de l’institution provinciale.

A cet égard, il convient de remarquer que la lettre de missions présente un certain nombre d’avantages.

Bien que la réforme des grades légaux précise les rôles du Directeur général, la lettre de missions permet de conforter le rôle de management de celui-ci dans la gestion des pouvoirs locaux et notamment, de veiller à la fois au déploiement de nouveaux projets et à la continuité des missions de base de l’institution.

Par ailleurs, la lettre de missions permet de préciser comment, dans le contexte du pouvoir local, le Directeur général doit décliner ses différentes missions, y compris celles ne figurant pas explicitement dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, comme par exemple, le respect des règles de protection des données personnelles, le développement du contrôle interne, la sûreté des biens et des personnes.

La lettre de missions garantit également un espace de concertation entre le Directeur général et l’autorité politique, élément un peu oublié dans le passage au plan stratégique transversal obligatoire.

Notons aussi que la lettre de missions permet d’assurer, au plus vite après l’installation des Conseils, une première feuille de route pour le Directeur général, sans attendre le délai de 4 à 7 mois prévu pour présenter le plan stratégique qui, en quelque sorte, peut être considéré comme le volet opérationnel de la lettre de missions, qui est un outil de management pouvant être décliné dans l’administration dans une logique de responsabilisation.

Dans le cadre de la réforme des outils de management proposés aux pouvoirs locaux, il convient de s’assurer que ces différents aspects pourront toujours être rencontrés.

Plan de développement urbain

L’exposé des motifs de l’avant-projet de décret énonce la volonté du Gouvernement wallon d’assurer un cadre légal au plan de développement urbain et d’en faire une partie intégrante du plan stratégique des pouvoirs locaux.

Les provinces, de par leur ancrage territorial, sont directement intéressées par les dynamiques de développement urbain. Les villes ne peuvent, en effet, se développer qu’en tenant compte de leur environnement et des relations avec tous ses partenaires.

L’APW souhaite, dès lors, pouvoir être associée aux réflexions qui seront menées par le Gouvernement wallon dans le cadre du développement du PDU.

Pour votre parfaite information, je me permets de vous adresser copie, en annexe, de l’avis que nous avons rendu en juillet 2016 concernant le cadre stratégique pour une politique de la ville du Gouvernement wallon.

Remarques quant à la forme

  • l’article 25 de l’avant-projet propose de modifier le mot « greffier » dans l’art.L1218-6 CDLD, or cet article ne comporte pas ce mot. Même remarque pour le mot « greffe » dans l’article 26 du projet modifiant l’article L1218-13.
  • Les articles 27 et 28 doivent être inversés conformément à l’ordre des articles qu’ils modifient.
  • L2212-47, in fine : l’article se termine par une disposition transitoire qui devrait être renvoyée dans un chapitre en fin d’avant-projet.
  • L2212-56 : concernant la communication du « rapport d’évaluation » cette fois du grade légal (cette redondance lexicale justifie d’autant plus la demande de modifier les termes utilisés à l’article L2212-47 pour le reporting du PST) au Conseil, il serait à tout le moins prudent de spécifier explicitement qu’il s’agit d’un point et d’un document relevant du huis clos.

En conclusion de cet avis, je me permets d’insister sur la nécessité de veiller à assurer une correcte répartition des rôles entre les différents organes provinciaux que sont le Conseil, le Collège et l’Administration.

L’efficacité du dispositif stratégique proposé par le Gouvernement wallon et soutenu par les provinces impose d’organiser une parfaite répartition des responsabilités et de proposer des outils de management qui apportent une réelle plus-value, dans un esprit de simplification administrative.

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